Безвизовый режим — административное решение ЕС, а не свойство паспорта
Визовая политика ЕС основана на двух приложениях к Регламенту (ЕС) 2018/1806: Annex I — страны, гражданам которых нужна шенгенская виза, Annex II — те, кто въезжает без визы на 90 дней из 180. Перевод страны из одного списка в другой — обычная законодательная процедура с участием Совета и Европарламента, занимающая годы. Но с 2013 года у Еврокомиссии есть более оперативный порядок: механизм приостановки (visa suspension mechanism), позволяющий приостановить безвизовый режим подзаконным актом без изменения самого регламента. За двенадцать лет он был применён ровно один раз — по Вануату. С 30 декабря 2025 года действует пересмотренная редакция, и за первые восемь месяцев её действия зафиксированы одно применение (Грузия) и один ультиматум пяти карибским государствам со сроком исполнения 1 июня 2028 года.
Для тех, кто покупал паспорт «за 150+ стран в индексе», практическое следствие состоит в следующем: безвизовый режим со странами Шенгена — не характеристика документа, а политическое решение, подлежащее пересмотру, причём теперь пересмотр запускается быстрее и по более широкому набору поводов. Оценивать паспорт по числу направлений без оценки устойчивости этого числа — методологическая ошибка. См. также оценку статусного риска инвестиционной миграции.
Регламент (ЕС) 2025/2441: изменения с 30 декабря 2025 года
Реформа оформлена Регламентом (ЕС) 2025/2441 Европейского парламента и Совета от 26 ноября 2025 года, вносящим изменения в Регламент (ЕС) 2018/1806 «в части пересмотра механизма приостановки». Предложение Комиссии внесено в октябре 2023 года, переговорный мандат Совета получен 13 марта 2024 года, политическое согласие достигнуто 17 июня 2025 года. Пленарная сессия Европарламента одобрила текст в октябре 2025 года — 518 голосами против 96 при 24 воздержавшихся; Совет дал зелёный свет 17 ноября 2025 года, акт подписан 26 ноября, опубликован в Официальном журнале 10 декабря и вступил в силу на двадцатый день после публикации — 30 декабря 2025 года.
Содержательно изменились четыре аспекта: список оснований, числовые пороги, сроки и адресность.
| Параметр | Редакция 2018 года | Регламент (ЕС) 2025/2441 |
|---|---|---|
| Порог «существенного роста» (отказы во въезде, нелегальное пребывание, необоснованные ходатайства об убежище, тяжкие преступления) | 50% | 30%, если Комиссия не обоснует иной порог |
| Порог низкого уровня признания убежища | числовой порог не задан | менее 20%, если Комиссия не обоснует иной |
| Первая приостановка (имплементационный акт) | 9 месяцев | 12 месяцев |
| Продление (делегированный акт) | 18 месяцев | 24 месяца, с возможностью ещё 24 |
| Инвестиционное гражданство как самостоятельное основание | — | ст. 8a(1)(e) |
| Гибридные угрозы и инструментализация мигрантов | прямо не названы | названы прямо, в числе угроз общественному порядку |
| Несоответствие визовой политики третьей страны политике ЕС | — | отдельное основание |
| Нарушение Устава ООН и международного права прав человека | — | отдельное основание |
| Адресная приостановка по категориям | по типам проездных документов | по типам документов плюс «дополнительные критерии»; приоритет — должностные лица |
| Усиленный мониторинг после либерализации | 7 лет | 7 лет (сохранён) |
Девять оснований новой статьи 8a
Пересмотренная статья 8a перечисляет девять оснований для приостановки безвизового режима: четыре первых — «миграционная статистика», пять оставшихся — политические.
- Рост отказов во въезде и выявленного нелегального пребывания.
- Рост ходатайств об убежище при низком уровне признания.
- Ухудшение сотрудничества по реадмиссии.
- Риск или непосредственная угроза общественному порядку и внутренней безопасности, куда теперь прямо включены тяжкие преступления, гибридные угрозы и слабая защищённость документов.
- Реализация третьей страной программы инвестиционного гражданства — пункт (e), ключевой для частного капитала.
- Несоответствие визовой политики третьей страны политике ЕС, если оно может привести к существенному росту нелегального въезда граждан других стран (сформулировано с учётом безвизовых соглашений Сербии и Грузии с третьими государствами).
- Несоблюдение конкретных условий, на которых давалась либерализация.
- Ухудшение внешних отношений, включая серьёзные нарушения принципов Устава ООН и международного права прав человека.
- Любое иное основание, предусмотренное самим соглашением о безвизовом режиме.
В преамбуле гибридная угроза расшифрована как «государственно спонсируемая инструментализация мигрантов» с целью дестабилизировать общество и институты — формулировка, разработанная с учётом белорусско-польского и белорусско-литовского опыта 2021–2024 годов.
Пункт (e) сформулирован следующим образом: «функционирование третьей страной из Annex II программы инвестиционного гражданства, по которой гражданство предоставляется лицу в обмен на заранее определённые платежи или инвестиции без наличия у этого лица реальной связи с данной третьей страной». Основанием является сам факт работы программы, а не доказанные злоупотребления в ней. Преамбула прямо формулирует цель — «удержать безвизовые третьи страны от использования безвизового доступа в Союз как инструмента для привлечения индивидуальных инвестиций в обмен на гражданство», со ссылкой на риски отмывания и коррупции.
Процедура: инициирование и сроки
Запустить механизм может государство-член уведомлением Комиссии либо сама Комиссия по итогам собственного мониторинга. Уведомление рассматривается «без промедления», о результатах Комиссия информирует Парламент и Совет. По новым правилам, если о ситуации уведомляет простое большинство государств-членов (то есть 14 из 27), Комиссия обязана внести проект приостановки в комитет: дискреция не предусмотрена.
Первая приостановка вводится имплементационным актом на 12 месяцев по процедуре рассмотрения (examination procedure). Срок внесения проекта в комитет — один месяц с уведомления по «статистическим» и большинству политических оснований и два месяца по остальным. Предусмотрен ускоренный порядок «при обоснованной срочности», в том числе письменной процедурой. Если обстоятельства сохраняются, не позднее чем за два месяца до истечения 12 месяцев Комиссия принимает делегированный акт, продлевающий приостановку на 24 месяца; у Парламента и Совета есть два месяца на возражение, и без возражения акт вступает в силу. Продление может сопровождаться законодательным предложением о переводе страны из Annex II в Annex I — на время прохождения этого предложения приостановка продлевается делегированным актом ещё максимум на 24 месяца. Приостановка может быть снята на любом этапе: если обстоятельства устранены до истечения срока, Комиссия обязана принять акт о снятии приостановки.
Частичная приостановка по категориям граждан
Статья 8e(3) позволяет применить приостановку «к определённым категориям граждан соответствующей третьей страны — по признаку соответствующих типов проездных документов и, где уместно, по дополнительным критериям». Преамбула конкретизирует только одну целевую группу: Комиссии следует применять приостановку «в первую очередь к лицам, занимающим ответственные должности» — членам официальных делегаций, членам местных, региональных и национальных правительств, депутатам парламента, высокопоставленным гражданским и военным чиновникам. Отдельно оговорено, что при приостановке по основаниям, связанным с правами человека и внешней политикой, государства-члены не вправе вводить новые исключения из визового требования для дипломатов.
Отдельной законодательной категории «держатель паспорта, полученного по инвестиционной программе» в тексте нет. Применение приостановки к таким паспортам определяется сочетанием «тип документа плюс дополнительный критерий», и применяемый критерий — дата выдачи. Именно так это было сделано по Вануату: частичная приостановка 2022 года распространялась на обычные паспорта, выданные начиная с 25 мая 2015 года, то есть с даты запуска инвестиционных схем.
Вануату: единственный завершённый случай применения механизма
Инвестиционные программы Вануату запущены 25 мая 2015 года — через несколько дней после того, как 28 мая 2015 года вступило в силу соглашение о безвизовом режиме с ЕС. Комиссия сочла, что схемы противоречат целям визовой политики Союза: отсутствие требования физического присутствия, срок рассмотрения до 14 дней с продлением до 30, отсутствие личных собеседований, невозможность проверить подлинность документов страны происхождения, крайне низкий процент отказов (27 отказов на 1 988 заявлений за 2022–2023 годы) и продолжение приёма россиян после 2022 года.
| Дата | Шаг |
|---|---|
| 3 марта 2022 | Совет принял частичную приостановку — действовала с 4 мая 2022 года по 3 февраля 2023 года |
| 12 мая 2022 | начат диалог с Вануату; результата он не дал |
| 8 ноября 2022 | Совет констатировал: страна «не вступила в осмысленное взаимодействие», обстоятельства сохранились |
| 4 февраля 2023 | вступила в силу полная приостановка соглашения |
| 19 декабря 2024 | принят Регламент (ЕС) 2025/11, опубликован 14 января 2025 года |
| 14 января 2025 | Вануату переведено из Annex II в Annex I окончательно |
Как отметил Совет, схемы «позволяют гражданам третьих стран, которым в ином случае нужна виза, получить гражданство Вануату в обмен на инвестицию и тем самым безвизовый доступ в ЕС». Практических изменений для держателей документ не принёс — визы требовались уже два года; изменился статус: с временного на постоянный. См. также сведения в обзоре CBI Вануату.
Карибы: письмо от 25 июня 2026 года и срок исполнения требований 1 июня 2028 года
Восьмой отчёт Комиссии по механизму приостановки, COM(2025) 792 final от 19 декабря 2025 года, впервые включил сведения о карибских программах в основной текст. По данным отчёта, пять безвизовых государств Восточных Карибов — Антигуа и Барбуда, Доминика, Гренада, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия — выдали по инвестиционным программам около 107 000 паспортов; 13 113 заявлений в 2023 году и 10 573 в 2024-м. Доля отказов в 2024 году по странам:
| Страна | Доля отказов, 2024 |
|---|---|
| Антигуа и Барбуда | 1,7% |
| Сент-Люсия | 5,3% |
| Доминика | 6,5% |
| Гренада | отчёт процент не приводит |
| Сент-Китс и Невис | отчёт процент не приводит |
На вывод Комиссии разброс не повлиял: «функционирование программ инвестиционного гражданства безвизовыми странами создаёт неигнорируемый риск безопасности для Шенгенской зоны и будет далее рассмотрено в рамках пересмотренного механизма приостановки». Рекомендация странам сформулирована как временная мера — усилить проверку заявителей «в ожидании прекращения этих программ».
Требования Еврокомиссии
По заявлениям правительств региона, 25 июня 2026 года комиссар по внутренним делам и миграции Магнус Бруннер направил пяти странам письмо с требованием свернуть программы инвестиционного гражданства к 1 июня 2028 года — 24-месячный переходный период. В качестве промежуточных мер к сентябрю 2026 года ожидаются полное исключение лиц под ограничительными мерами ЕС и усиленная проверка заявителей всех национальностей. Сам текст письма Еврокомиссией не опубликован, поэтому его содержание известно из официальных заявлений адресатов, а не из первоисточника ЕС; по состоянию на 13 августа 2026 года формального предложения о приостановке безвизового режима ни по одной из пяти стран не внесено.
Ответ региона
10 июля 2026 года премьер-министр Антигуа и Барбуды Гастон Браун собрал лидеров Восточных Карибов в Доминике. Государства занимают общую позицию: программы названы «критическим элементом неналоговой доходной базы», резкое прекращение — угрозой для бюджета, инфраструктуры, климатической устойчивости, здравоохранения и образования; страны заявили о суверенном праве определять экономическую политику и о едином региональном подходе на переговорах. Ни одна из пяти программ на август 2026 года не закрыта. См. также требования ЕС со сроком исполнения в 2028 году и процесс в США в обзоре гражданства за инвестиции; последствия для уже выданных паспортов — в материале о статусном риске инвестиционной миграции; сведения по отдельным странам — Доминика, Сент-Китс и Невис, Гренада, Антигуа.
Грузия: первое применение новой редакции
Применение механизма к Грузии связано с политическими основаниями, а не с программами инвестиционного гражданства.
Первый шаг: отмена визовых льгот
Первый шаг предпринят до реформы: 27 января 2025 года Совет приостановил положения соглашения об упрощении визового режима для держателей дипломатических и служебных паспортов, членов официальных делегаций, членов правительства и парламента, судей Конституционного и Верховного судов. Формально это не отмена безвизового режима, а лишение льгот: полная пошлина, стандартные сроки, дополнительные документы.
Второй шаг: приостановка на 12 месяцев
Второй шаг предпринят по новому регламенту. Восьмой отчёт зафиксировал, что Грузия «нарушила многочисленные обязательства, принятые в ходе диалога о визовой либерализации», перечислив закон о прозрачности иностранного влияния, закон о семейных ценностях и защите несовершеннолетних, грузинский FARA и поправки, сужающие пространство гражданского общества; отдельным пунктом — 26 действующих безвизовых соглашений со странами, гражданам которых нужна виза ЕС, и отсутствие прогресса в согласовании визовой политики с 2022 года. По данным страницы визовой политики Еврокомиссии, приостановка безвизового режима для держателей дипломатических, служебных и официальных паспортов Грузии действует с 6 марта 2026 года по 6 марта 2027 года — ровно 12 месяцев, стандартный срок имплементационного акта. Обычных паспортов мера не касается. Заявленный Комиссией сценарий — при сохранении обстоятельств расширять приостановку на всё население.
| Страна или группа | Что происходит | Статус на 13.08.2026 |
|---|---|---|
| Вануату | безвизовый режим отменён окончательно | Annex I, Регламент (ЕС) 2025/11 |
| Грузия | приостановка для дипломатических, служебных и официальных паспортов | действует 06.03.2026 — 06.03.2027 |
| Антигуа и Барбуда, Доминика, Гренада, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия | требование свернуть CBI к 01.06.2028 | безвизовый режим действует; формального предложения о приостановке нет |
| Сербия, Албания, Босния и Герцеговина, Черногория, Северная Македония | усиленный мониторинг по визовой политике, реадмиссии и убежищу | безвизовый режим действует |
| Молдова, Украина, Косово | регулярный мониторинг | безвизовый режим действует |
Западные Балканы: наблюдение без приостановки
Сведения восьмого отчёта по отдельным странам указывают на потенциальные проблемы для владельца балканского ВНЖ или гражданства.
Сербия
Ключевые претензии — несогласованность визовой политики (число расхождений с визовым списком ЕС сокращено с 16 до 12 в 2024 году, но не устранено), подделка документов и вовлечённость организованной преступности в оборот паспортов, ограниченное сотрудничество по реадмиссии граждан третьих стран. Отдельно отмечено: с 2022 года более 200 граждан России получили сербское гражданство по ускоренной процедуре. Это не основание для приостановки само по себе, но сведения, учитываемые при оценке. См. также обзоры резидентства в Сербии и сербского налогового режима; банковский допуск для приезжих с паспортом РФ определяется отдельно с учётом статуса проживания и группы собственника банка; см. обзор банков Сербии.
Черногория и Северная Македония
Черногория закрыла программу инвестиционного гражданства 31 декабря 2022 года, но в 2024 году выдала 1 282 гражданства по заявлениям, поданным до закрытия, и на апрель 2025 года оставалось 29 нерассмотренных дел — иллюстрация того, что «программа закрыта» и «паспорта больше не выдаются» не одно и то же. Северная Македония — единственный партнёр региона с почти полным согласованием визового списка с ЕС; по её схеме натурализации в экономических интересах отчёт фиксирует одно заявление в 2023 году и два в 2024-м.
Албания и Босния и Герцеговина
Албания сократила постоянные безвизовые соглашения с восьми до шести и остаётся источником высокого числа необоснованных ходатайств об убежище (7 140 в 2024 году). Босния и Герцеговина в 2025 году, напротив, увеличила число исключений и расхождений: сезонных визовых освобождений стало три вместо одного, расхождений с визовым списком ЕС — десять вместо восьми; страна названа основной точкой входа нерегулярной миграции в 2024–2025 годах.
Два вида мер ЕС в отношении инвестиционного гражданства
Механизм приостановки — внешний инструмент, применимый к третьим странам. Внутри ЕС применяется другой инструмент: 29 апреля 2025 года Суд ЕС по делу C-181/23 Комиссия против Мальты признал, что Мальта нарушила статью 20 ДФЕС и статью 4(3) ДЕС, создав и применяя схему натурализации за исключительные заслуги через прямые инвестиции 2020 года. Суд констатировал: предоставление гражданства по трансакционной процедуре в обмен на заранее определённые платежи без реальной связи с государством коммерциализирует статус гражданина Союза и разрушает «особое отношение солидарности и добросовестности». Совокупный эффект двух видов мер — внешних и внутренних — в том, что покупка паспорта ради доступа в ЕС перестала быть нейтральной с точки зрения права ЕС схемой. О сохранившихся вариантах в Европе см. также материал о способах получения гражданства ЕС и сведения о мальтийском натурализационном режиме.
Влияние на оценку второго паспорта
Корректная оценка безвизового доступа теперь основана на пяти параметрах, а не на числе в индексе:
- на каком основании он предоставлен;
- сколько лет действует;
- есть ли страна в отчёте Комиссии;
- какие обязательства она принимала при либерализации;
- есть ли у неё действующая инвестиционная программа.
Для паспорта безвизовой страны с действующей программой CBI основание для приостановки существует по определению — это прямо написано в статье 8a(1)(e), и качество due diligence на стороне продавца не может устранить это основание.
Отдельный вопрос — стоимость проверок. Требование ЕС к карибским странам к сентябрю 2026 года усилить скрининг всех национальностей и полностью исключить лиц под ограничительными мерами означает удлинение сроков и рост отказов; для заявителей с российским паспортом это дополняет уже действующие ограничения программ. По вопросам требований к заявителям и подготовки досье см. разборы due diligence в инвестиционной миграции и специфики российских заявителей.
Q/A
Станет ли недействительным уже выданный карибский паспорт, если ЕС приостановит безвизовый режим
Нет. Механизм приостановки не затрагивает действительность иностранного гражданства и не аннулирует документы — он приостанавливает освобождение от визового требования при въезде в Шенген. Гражданство остаётся, паспорт остаётся, но для поездки в ЕС потребуется виза на общих основаниях. Отзыв самого гражданства — вопрос внутреннего права выдавшей страны, а не права ЕС.
Сколько времени займёт приостановка безвизового режима для карибских стран, если они не свернут программы к 1 июня 2028 года
Процедура включает внесение проекта в комитет в течение 1–2 месяцев после уведомления или отчёта Комиссии, имплементационный акт на 12 месяцев, затем делегированный акт на 24 месяца с двухмесячным сроком для возражений Парламента и Совета, затем — при необходимости — законодательное предложение о переводе в Annex I. Прецедент Вануату занял от первой частичной приостановки (март 2022 года) до окончательного перевода в визовый список (декабрь 2024 года) около двух лет и девяти месяцев.
Может ли приостановка затронуть только тех, кто получил гражданство за инвестиции
Отдельной категории «инвестиционные граждане» регламент не вводит. Статья 8e(3) позволяет применять приостановку к категориям по типам проездных документов и «дополнительным критериям», а преамбула прямо называет приоритетной группой только должностных лиц. На практике круг паспортов, охваченных приостановкой в связи с CBI, определяется по дате их выдачи: в случае Вануату частичная приостановка 2022 года охватила обычные паспорта, выданные с 25 мая 2015 года. Такой критерий неизбежно охватывает и граждан по рождению.
Защищает ли шенгенская виза или ВНЖ от приостановки безвизового режима
Да. Механизм отменяет освобождение от визового требования, а не выданные визы и виды на жительство. Держатель действующей мультивизы или ВНЖ страны ЕС продолжает въезжать на своих основаниях. Именно поэтому стоит иметь паспорт безвизовой страны и право въезда в ЕС как два независимых элемента плана, а не как один.
Есть ли риск, что механизм применят к безвизовым странам Восточной Европы и Балкан
Основания для этого в новой редакции есть — несогласованность визовой политики, реадмиссия, необоснованные ходатайства об убежище. Восьмой отчёт Комиссии от 19 декабря 2025 года фиксирует претензии к Сербии, Албании и Боснии и Герцеговине, но формальных предложений о приостановке по этим странам на август 2026 года нет. Реализованный случай в регионе один — Грузия, и он политический по природе, а не миграционный.
Считается ли гражданство ЕС за инвестиции более надёжным вариантом
Этот вариант также подвергается ограничениям. Решением от 29 апреля 2025 года по делу C-181/23 Суд ЕС признал мальтийскую схему натурализации за инвестиции нарушением статьи 20 ДФЕС и статьи 4(3) ДЕС, констатировав недопустимость коммерциализации гражданства Союза. Поэтому сравнивать нужно не «третья страна против ЕС», а конкретные способы натурализации с реальным цензом оседлости — они правовому давлению не подвержены.